Mai Thái Lĩnh
Trong những năm gần đây, một số nhà nghiên cứu đã đề nghị "trở lại với Hiến pháp 1946". Đề nghị này đã thật sự trở thành một trào lưu từ giữa năm 2010, với những bài phát biểu đề cập đến vấn đề sửa đổi hiến pháp của ông Nguyễn Văn An – cựu ủy viên Bộ Chính trị, cựu Chủ tịch Quốc hội. Do làn sóng tuyên truyền cổ động đó, rất nhiều người đã đặt niềm tin vào bản hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH), coi đó là một văn bản lập hiến có tính mẫu mực, thậm chí có người còn tin rằng "chỉ cần trở lại với Hiến pháp 1946 nước ta tất yếu sẽ có dân chủ, tự do".
Vấn đề đặt ra là: Hiến pháp 1946 có phải là một văn bản lập hiến thật sự dân chủ như một số người hết lời ca ngợi hay không? Tại sao một bản hiến pháp được soạn thảo một cách khá vội vã trong tình huống "chính quyền cách mạng" đang phải đương đầu với những khó khăn trong và ngoài nước và đang chuẩn bị bước vào một cuộc kháng chiến lâu dài, lại có thể được coi là "một thành tựu độc đáo về tư tưởng", "một bản hiến văn dân chủ vào loại bậc nhất Đông Nam Châu Á lúc bấy giờ"? Làm thế nào mà một bản hiến pháp được soạn trong bối cảnh một tổ chức chính trị (Việt Minh) gần như khống chế toàn bộ chính trường lại có thể bảo đảm tính dân chủ đến mức "vẫn còn nguyên giá trị, bởi mỗi câu chữ trong đó đều vang vọng tiếng dân"?
Nếu so sánh với các bản hiến pháp được soạn thảo sau này dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 có những ưu điểm rõ rệt. Đó là một văn bản lập hiến tương đối gần gũi với các bản hiến pháp dân chủ hiện đại, không áp đặt nguyên tắc "tập trung dân chủ" của Lenin vào hoạt động của Nhà nước (điều 4 của Hiến pháp 1959) hay xác lập vai trò độc quyền lãnh đạo của Đảng Cộng sản (điều 4 của các Hiến pháp 1980, 1992). Hiến pháp này cũng nêu rõ các quyền tự do căn bản mà mỗi công dân đều được hưởng, áp dụng phương thức trưng cầu dân ý (được gọi là "quyền phúc quyết"), công nhận quyền tư hữu tài sản, cho phép mở trường tư, không áp đặt mô hình "chủ nghĩa xã hội kiểu Marx-Lenin", v.v… Vì đã có nhiều tác giả phân tích khá đầy đủ, trong bài viết này tôi sẽ không đề cập đến những ưu điểm nói trên mà chỉ tập trung nhấn mạnh đến một số khuyết điểm nghiêm trọng nhất, căn bản nhất của Hiến pháp 1946 – liên quan đến việc phân phối quyền lực giữa hai nhánh hành pháp và lập pháp, khiến cho nó trở thành một văn bản lập hiến không đáng mong ước, không thể đem áp dụng nguyên si trong tình hình mới. Rất mong các bậc thức giả sẽ có thêm nhiều bài viết và công trình nghiên cứu để đào sâu, làm rõ thêm những ưu, khuyết điểm của văn bản lập hiến này.
Để có thể hiểu rõ sự phân phối quyền lực dựa theo Hiến pháp 1946, những phân tích sau đây sẽ bàn về ba thiết chế căn bản làm nên hệ thống chính trị của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH): Chủ tịch nước, Thủ tướng và Nghị viện.
1) Một Chủ tịch nước có quyền lực quá lớn
Một nguyên tắc hết sức quan trọng của chế độ dân chủ hiện đại là quyền hạn và trách nhiệm phải đi đôi với nhau một cách tương xứng. Xét một cách tổng quát, Hiến pháp 1946 đã dành cho Chủ tịch nước một quyền lực rất lớn nhưng lại không quy trách nhiệm chính trị một cách tương xứng.
Theo các điều khoản ghi trong Hiến pháp, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d), được quyền chọn Thủ tướng để Nghị viện biểu quyết (điều 47). Các quyền hạn cụ thể khác được ghi trong điều 49 (thay mặt cho quốc gia, tổng chỉ huy quân đội, ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các thành viên Nội các, ban bố các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, đặc xá, ký hiệp ước và bổ nhiệm các quan chức ngoại giao, cùng với Ban Thường vụ Nghị viện quyết định đình chiến hay tuyên chiến khi Nghị viện không họp được,…) cho thấy Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia (head of state), vừa là người đứng đầu Chính phủ (head of government). Điều nghịch lý là Chủ tịch nước lại không chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào: "Chủ tịch nước ViệtNam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc." (điều 50)
Trong một bài viết đăng trên tạp chí Tia Sáng (đăng lại trên báo Tuổi trẻ vào năm 2007) Tiến sĩ Luật học Phạm Duy Nghĩa nhận xét về bản Hiến pháp 1946 như sau: "Người ta thấy vai trò và quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn. Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, không thể bị khởi tố trừ tội phản quốc, có thể từ chối công bố các đạo luật do Quốc hội ban hành và yêu cầu Quốc hội thảo luận lại. Vị trí này làm cho người ta liên tưởng đến quyền lực của tổng thống theo Hiến pháp nước Mỹ hơn là chế độ đại nghị của người Pháp. Điều này đã giảm đi rất đáng kể trong các bản hiến văn theo mô hình Xô Viết sau này, Chủ tịch nước chỉ có chức năng nghi lễ mà ít mang tính quyền lực." [i]
Nhận xét này có bảo đảm được tính khách quan, khoa học hay chỉ là một nhận xét nặng về cảm tính và nhiễm màu sắc tuyên truyền? Chúng ta thử làm một phép so sánh:
* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Hoa Kỳ
Trước hết, có sự khác biệt rất lớn giữa Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 với Tổng thống Hoa Kỳ:
- Tổng thống Hoa Kỳ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội vì không do Quốc hội bầu, trong khi Chủ tịch nước VNDCH do Nghị viện bầu lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Đó là một điều bất hợp lý, không thể được coi là ưu điểm.
- Tổng thống Hoa Kỳ tuy không chịu trách nhiệm trước Quốc hội nhưng lại chịu trách nhiệm trước toàn dân. Người dân Mỹ bầu Tổng thống thông qua một cuộc bầu cử toàn quốc mặc dù bằng phương pháp gián tiếp (cử tri đoàn, electoral college) và sau mỗi nhiệm kỳ 4 năm, họ có quyền dùng lá phiếu của mình để thay đổi Tổng thống. Ngược lại, theo Hiến pháp 1946, Nghị viện chỉ có thể thay đổi Thủ tướng chứ không thể thay đổi Chủ tịch nước, còn người dân cũng không thể dùng lá phiếu của mình để thay đổi Chủ tịch nước vì chức vụ này không phải do dân bầu bằng một cuộc tuyển cử toàn quốc. Về mặt lý thuyết, Chủ tịch nước được chọn từ thành viên của Nghị viện, là đại biểu của một số người dân thuộc một đơn vị bầu cử và chỉ có số cử tri này mới có thể ảnh hưởng đến kết quả bầu chọn. Như vậy, trong trường hợp một đảng hay một tổ chức chính trị có khả năng chi phối Nghị viện trong một thời gian dài, nghĩa là nắm được đa số hay tuyệt đại đa số trong Nghị viện, Chủ tịch nước có thể được bầu lại với thời gian vô hạn, được trực tiếp nắm quyền hành pháp mà không chịu bất kỳ một trách nhiệm chính trị nào cả.
- Mặc dù không thể thay thế Tổng thống này bằng một Tổng thống khác, Quốc hội Hoa Kỳ (Congress) vẫn có thể cách chức Tổng thống dựa theo thủ tục "luận tội" (impeachment).[ii] Theo quy định của điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ, Tổng thống có thể bị cách chức vì phạm tội phản bội, nhận hối lộ hoặc các tội nặng và tội nhẹ nghiêm trọng khác (treason, bribery and other high crimes and misdemeanors). Quyền luận tội (impeachment) thuộc về Hạ viện (House of Representatives), quyền kết tội (conviction) thuộc về Thượng viện (Senate). Hình phạt dành cho Tổng thống bị kết tội là cách chức hoặc nặng hơn nữa là không được giữ bất kỳ chức vụ công quyền nào trong tương lai. Trong khi đó, Chủ tịch nước VNDCCH chỉ có thể bị luận tội và kết tội trong một trường hợp duy nhất: phản quốc.
Vì vậy, có thể nói mặc dù chỉ do Nghị viện bầu chứ không phải do toàn dân bầu, Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 có quyền lực lớn hơn so với tất cả các Tổng thống Hoa Kỳ trong khi không phải chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào cả. Người phải chịu trách nhiệm chính trị thay cho Chủ tịch nước chính là Thủ tướng.
* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị
Điều 50 của Hiến pháp 1946 (VNDCCH) thật ra là một sự bắt chước quy chế lập hiến dành cho Tổng thống Pháp dưới thời Đệ tam Cộng hòa (Troisième République) và Đệ tứ Cộng hòa (Quatrième République). Luật lập hiến ngày 25-2-1875 (Loi constitutionnelle du 25 février 1875) có ghi: "Tổng thống nước Cộng hòa chỉ chịu trách nhiệm trong trường hợp phản quốc." (điều 6). Điều này đã được lặp lại trong điều 42 của Hiến pháp 1946 của nền Đệ tứ Cộng hòa Pháp. Nhưng có sự khác nhau căn bản giữa Chủ tịch nước VNDCCH dựa theo Hiến pháp 1946 và Tổng thống Pháp dưới hai nền Cộng hòa Đệ tam và Đệ tứ: Tổng thống Pháp chỉ là một nguyên thủ quốc gia không trực tiếp nắm quyền hành pháp (président non-exécutif, non-excutive president) trong khi Chủ tịch nước VNDCCH lại có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d). Nói cách khác, Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị chỉ là nguyên thủ quốc gia chứ không phải là người đứng đầu Chính phủ, trong khi Chủ tịch nước VNDCCH vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu Chính phủ (tương tự Tổng thống Hoa Kỳ).
Từ năm 1875 cho đến trước năm 1958, nước Pháp là một nước cộng hòa theo chế độ đại nghị. Tổng thống Pháp chỉ là một chức vụ nặng về nghi lễ nhưng không có thực quyền, tương tự như một quân vương trong một quốc gia quân chủ lập hiến theo đại nghị chế (vd: Nữ hoàng Anh). Quyền hành pháp thực tế nằm trong tay Chủ tịch Hội đồng Nội các (Président du Conseil) – một chức vụ tương đương với chức Thủ tướng (Premier ministre) sau này. Chủ tịch Hội đồng và Nội các phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, còn Tổng thống do không trực tiếp nắm quyền hành pháp nên được "miễn trách nhiệm chính trị".
Ngược lại, theo Hiến pháp 1946 của nước VNDCCH thì Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp (président exécutif, excutive president). Vì vậy, có thể nói quyền lực của nhân vật này lớn hơn rất nhiều so với Tổng thống Pháp (nguyên thủ quốc gia phi-hành pháp) hoặc Thủ tướng Pháp (người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội). Một người nắm quyền hành pháp lại được miễn hoàn toàn trách nhiệm chính trị là điều hoàn toàn nghịch lý, vì thế không thể coi là ưu điểm.
Một điều bất hợp lý nữa là: nhiệm kỳ của Nghị viện chỉ có 3 năm, nhưng Nghị viện lại bầu ra một Chủ tịch nước với nhiệm kỳ 5 năm. Nếu hiểu quyền lực của Nghị viện là quyền lực do dân ủy nhiệm thì tại sao Nghị viện lại được quyền bầu một người đứng đầu nhánh hành pháp có nhiệm kỳ gần gấp đôi nhiệm kỳ của chính mình? Điều này phải chăng là một sự lạm dụng quyền hành của Nghị viện? Thế nhưng, sự lạm quyền này lại được hợp pháp hóa bằng Hiến pháp.
* Về trách nhiệm chính trị của một nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp
Nhìn một cách khái quát, thể chế chính trị mà Hiến pháp 1946 vạch ra không thể xếp vào một trong hai loại chế độ chính trị kinh điển: chế độ tổng thống (presidential system, régime présidentiel) kiểu Hoa Kỳ hay chế độ đại nghị (parliamentary system, régime parlementaire ) kiểu Anh. Chỉ có thể xếp nó vào loại thứ ba, thường được các nhà chính trị học gọi tên là "chế độ hỗn hợp" (mixed system), "chế độ lai ghép" (hybrid system), hoặc "chế độ nửa-tổng thống" (semi-presidential system, régime semi-présidentiel). Đây là một kiểu chế độ chính trị kết hợp cả những đặc điểm của chế độ tổng thống lẫn của chế độ đại nghị. Vào năm 1946, mô hình chính trị này còn rất xa lạ đối với thế giới; nó chỉ mới áp dụng tại một quốc gia duy nhất là Phần Lan (Hiến pháp 1919). Tại nước Pháp, Tướng De Gaulle đã có ý định áp dụng mô hình này ngay từ sau khi kết thúc Chiến tranh Thế giới II, như ông đã trình bày qua hai bài diễn văn tại Bayeux (16-6-1946) và Épinal (29-9-1946). Nhưng vì chưa được sự ủng hộ mạnh mẽ của công luận, ý định này chưa thể trở thành hiện thực. Dựa theo Hiến pháp ngày 27-10-1946, chế độ chính trị của nước Pháp vẫn là một hệ thống đại nghị.
Ra đời sau Hiến pháp mới của nước Pháp khoảng hai tuần lễ, Hiến pháp ngày 9-11-1946 có thể là một sự mở đường mang tính sáng tạo của các nhà lập hiến ViệtNamlúc đó. Nếu thành công, ViệtNamcó thể là quốc gia đầu tiên tại Đông Nam Á và châu Á xây dựng nên một hệ thống chính trị nửa-tổng thống trước cả nước Pháp. Đáng tiếc là do ảnh hưởng quá lớn của Việt Minh (một tổ chức biến tướng của Đảng Cộng sản), các nhà lập hiến đã đưa vào đây một số yếu tố phi-dân chủ, làm giảm giá trị của bản Hiến pháp.
Để có thể đánh giá đúng bản Hiến pháp 1946, chúng ta phải so sánh nó với các bản hiến pháp đã được áp dụng trong thực tế và đứng vững qua thời gian. Trong phạm vi của bài này, tôi sẽ so sánh nó với Hiến pháp Phần Lan năm 1919 và Hiến pháp 1958 của nước Pháp, được coi là hai bản hiến pháp có giá trị tiêu biểu của mô hình chính trị hỗn hợp (nửa-tổng thống) trên thế giới.[iii]
Nếu so sánh với trường hợp của Phần Lan trước năm 2000 và Pháp từ năm 1958, chúng ta thấy điều 50 nói trên vẫn có thể áp dụng được với điều kiện chức vụ Chủ tịch nước Việt Nam (hoặc Tổng thống Việt Nam) phải do toàn dân bầu. Vị Chủ tịch nước (hay Tổng thống) này sẽ vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ.
Trong thực tế của Phần Lan, từ 1919 đến năm 1988, trừ vài trường hợp ngoại lệ (vd: do hoàn cảnh chiến tranh), Tổng thống được toàn dân bầu theo một phương thức gián tiếp – thông qua một cử tri đoàn (electoral college) gồm 300 đại cử tri (từ 1981: 301 đại cử tri). Các đại cử tri này được dân bầu với một mục đích duy nhất là bầu chọn Tổng thống nước Cộng hòa (khác với các đại cử tri ở Hoa Kỳ, họ không bị buộc phải cam kết bầu cho một ứng cử viên nào). Sau khi thử nghiệm một phương thức bầu cử kết hợp giữa bầu cử trực tiếp và bầu cử gián tiếp trong cuộc bầu cử tổng thống năm 1988, kể từ năm 1994, Tổng thống Phần Lan được toàn dân bầu bởi một cuộc bầu phiếu trực tiếp gồm hai vòng.
Tại Pháp, dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, chỉ trừ trường hợp đầu tiên là Tổng thống De Gaulle được bầu bởi một cử tri đoàn, từ năm 1962 trở đi tất cả các Tổng thống Pháp đều được bầu trực tiếp thông qua một phương thức bầu cử gồm hai vòng. Nếu trong vòng thứ nhất, không ứng cử viên nào đạt số phiếu quá bán thì hai ứng cử viên đạt số phiếu cao nhất sẽ tranh cử trong vòng thứ hai; lần này ai đạt số phiếu cao hơn sẽ trúng cử.
Một khi quyền lực của Chủ tịch nước (hay Tổng thống) là do toàn dân trao cho thì việc miễn trách nhiệm chính trị có thể được coi là hợp lý. Ý nghĩa thật sự của nguyên tắc đó là: quyền lực do toàn dân trao thì chỉ có toàn dân mới có quyền thu hồi để trao cho một người khác. Vị nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp này không chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện hay Quốc hội mà chịu trách nhiệm trước toàn dân, và người dân có quyền thay đổi người nắm giữ chức vụ này thông qua một cuộc bầu cử trên quy mô toàn quốc.
Cũng cần nói thêm về trách nhiệm chính trị và pháp lý của Tổng thống Pháp hiện nay. Kể từ sau cuộc cải cách hiến pháp năm 2007, Tổng thống Pháp vẫn được miễn trách nhiệm chính trị trong khi thực hiện nhiệm vụ, nhưng có hai trường hợp ngoại lệ: (1) bị khởi tố bởi Tòa án Hình sự Quốc tế về các tội ác chống nhân loại (điều 53-2), hoặc (2) bị áp dụng thủ tục luận tội "trong trường hợp có thiếu sót về bổn phận, rõ ràng là không thích hợp với việc thực hiện nhiệm vụ được giao" (điều 68). Trong trường hợp thứ hai, Tổng thống sẽ bị đưa ra xét xử trước Tòa án Cao cấp (Haute Cour) – gồm cả hai viện của Nghị viện họp chung, và biện pháp trừng phạt là cách chức. Đối với những hành vi của Tổng thống không liên quan đến việc thực hành các chức năng của nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng quyền "bất khả xâm phạm" (inviolabilité) bao gồm cả các lĩnh vực hình sự, dân sự và hành chính trong suốt thời gian của nhiệm kỳ.[iv] Nhưng quyền đặc miễn (immunité) này chỉ có tính chất tạm thời, vì các thủ tục điều tra, thẩm vấn, khởi tố được phép tiến hành sau một tháng kể từ khi chấm dứt nhiệm kỳ tổng thống. Ngày 15-12-2011, cựu Tổng thống Jacques Chirac (nhiệm kỳ 1995-2002 và 2002-2007) đã bị Tòa ánParis kết án hai năm tù treo vì tội biển thủ công quỹ, lạm dụng lòng tin của công chúng trong thời gian làm Thị trưởngParis (1977-1995). Đây là lần đầu tiên một cựu Tổng thống của nền Đệ ngũ Cộng hòa – một nhân vật vừa là biểu tượng của quốc gia vừa nắm thực quyền, bị truy tố và kết án tại một Tòa án hình sự. Sự kiện này đánh dấu sự kết thúc của một giai đoạn trong đó nguyên thủ quốc gia là một nhân vật chính trị gần như "bất khả xâm phạm".
2) Một Thủ tướng và Nội các không có thực quyền
Trong một chế độ hỗn hợp (nửa-tổng thống), Tổng thống tuy nắm quyền hành pháp nhưng không nắm trọn vẹn như Tổng thống Hoa Kỳ mà phải chia sẻ quyền này với một Nội các – đứng đầu là một Thủ tướng. Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện và có thể bị Nghị viện biểu quyết bất tín nhiệm bất cứ lúc nào. Các nhà chính trị học gọi đó là quyền hành pháp có hai đầu (bicephalous executive, exécutif bicéphal).
Chúng ta có thể lấy ví dụ từ Phần Lan. Để buộc Tổng thống phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng và Nội các, Hiến pháp 1919 của Phần Lan quy định các hành động của Tổng thống phải được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước: "Quyền hành pháp tối cao được trao cho Tổng thống nước Cộng hòa. Thêm vào đó, để lãnh đạo Nhà nước một cách tổng quát, sẽ có một Hội đồng Nhà nước bao gồm Thủ tướng và một số lượng cần thiết các bộ trưởng. " (điều 2).
Hội đồng Nhà nước (Council of State, valtioneuvosto, tức Nội các) chịu trách nhiệm trước Nghị viện, vì vậy họ có trách nhiệm kiềm chế các hoạt động của Tổng thống. Nhà nghiên cứu Eric Solsten giải thích phương thức kiềm chế này như sau:
"Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý về những hành động của các bộ trưởng, dựa theo Đạo luật về Trách nhiệm của các bộ trưởng năm 1922 (the Responsibility of Ministers Act of 1922). Ngoài việc buộc các bộ trưởng phải giải trình các hành động chính thức của họ, đạo luật có giá trị lập hiến này cũng là một phương pháp quan trọng – mặc dù là gián tiếp, nhằm kiểm soát các hành động của tổng thống. Bởi vì các quyết định của tổng thống chỉ có thể được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước, các bộ trưởng chấp thuận một hành động bất hợp pháp của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của đạo luật này. Các bộ trưởng muốn tránh sự trừng phạt của luật pháp phải từ chối tham gia một quyết định của tổng thống mà họ thấy là không phù hợp với luật pháp. Nếu thiếu sự đồng ý của bộ, tổng thống không thể hành động. Trong trường hợp đó, tổng thống phải tuân thủ quyết định của hội đồng, hoặc có thể giải tán hội đồng và chuẩn bị thành lập một hội đồng mới phục tùng ý muốn của mình. Nếu điều này cũng bất khả thi, ông ta có thể giải tán Nghị viện và kêu gọi một kỳ bầu cử mới với hy vọng cử tri sẽ ủng hộ quyết định của mình bằng cách bầu ra một Nghị viện từ đó có thể thành lập một chính phủ có xu hướng phục tùng. Nếu hội đồng từ chối chấp thuận một quyết định hợp pháp của tổng thống, nó buộc phải từ chức. Các bộ trưởng có thể từ chức với tư cách cá nhân, nhưng việc từ chức của thủ tướng có nghĩa là chính phủ chấm dứt nhiệm vụ."[v]
Việc liên đới chịu trách nhiệm giữa Tổng thống và Hội đồng Nhà nước thể hiện rất rõ trong thủ tục tiếp ký (countersignature, contre-signature). Theo định nghĩa, tiếp ký (hay phó thự) có nghĩa là "ký vào một văn bản đã được ký bởi một người khác".[vi]
Điều 34 của Hiến pháp Phần Lan 1919 quy định: "(1) Tổng thống sẽ thực hiện các quyết định của mình trong Hội đồng Nhà nước trên cơ sở một bản đệ trình của Bộ trưởng có thẩm quyền. (2) Để trở thành có hiệu lực, các quyết định của tổng thống sẽ được ký bởi Tổng thống và được tiếp ký bởi Bộ trưởng đệ trình. (…) (3) Nếu một quyết định của tổng thống liên quan đến toàn bộ Hội đồng Nhà nước, nó sẽ được tiếp ký bởi một viên chức có thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước. (4) Việc đệ trình những vấn đề chỉ huy quân sự hay bổ nhiệm các chức vụ quân sự và việc tiếp ký các quyết định của tổng thống về các vấn đề này sẽ được chỉ đạo bởi các điều khoản riêng. (5) Người nào tiếp ký một quyết định của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của tài liệu chứa đựng quyết định vừa kể."
Điều 35 quy định rõ: "Nếu một Bộ trưởng phát hiện thấy một quyết định của tổng thống trái với luật pháp, đương sự sẽ thông báo cho Hội đồng Nhà nước ý kiến của mình, điều này sẽ tiến hành theo quy định trong điều 45. Nếu quyết định trái với một Đạo luật lập hiến, Bộ trưởng sẽ buộc phải từ chối tiếp ký vào nó." [vii] (Đạo luật lập hiến – constitutional act, là một đạo luật có giá trị ngang với hiến pháp).
Như vậy, để có thể kiềm chế được vai trò của Tổng thống, các bộ trưởng phải có khả năng "từ chối" các yêu cầu sai trái của Tổng thống. Mặt khác, Thủ tướng – người đứng đầu Nội các, phải có đầy đủ quyền hạn để có thể nhận trách nhiệm trước Nghị viện về việc điều hành Nội các và bộ máy hành chính.
Trở lại với bản Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy các nhà soạn thảo Hiến pháp cũng đã nghĩ đến phương pháp ràng buộc Chủ tịch nước với các thành viên khác trong Nội các (Hội đồng Chính phủ) bằng thủ tục tiếp ký (phó thự). Điều thứ 53 của Hiến pháp 1946 quy định: "Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước ViệtNamvà tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện."
Ngoài ra, còn có điều thứ 54 nói về trách nhiệm của các bộ trưởng và Thủ tướng: "Bộ trưởng nào không được Nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước ViệtNamcó quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức."
Rõ ràng là các nhà soạn thảo Hiến pháp 1946 có ý định áp dụng nguyên tắc của đại nghị chế "Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện", và đã tìm cách ràng buộc trách nhiệm của Chủ tịch nước với trách nhiệm của Thủ tướng và Nội các thông qua thủ tục tiếp ký. Tuy nhiên, nếu so sánh với Hiến pháp Phần Lan 1919 và Hiến pháp Pháp 1958, chúng ta thấy quyền hạn của Thủ tướng không tương xứng với trách nhiệm được giao:
Căn cứ vào điều 44: "Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó thủ tướng." Điều 52 ghi rõ các quyền hạn của Chính phủ: Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện, đề nghị các dự án sắc luật, bổ nhiệm hay cách chức các nhân viên hành chính hoặc chuyên môn, lập dự án ngân sách hàng năm, v.v… Thế nhưng, căn cứ vào điều 49, "Chủ tọa Hội đồng Chính phủ" lại thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước chứ không phải của Thủ tướng. Và khi cần phải "tạm quyền Chủ tịch" trong trường hợp Chủ tịch nước từ trần hay từ chức thì người tạm quyền lại là Phó Chủ tịch – một người "chọn trong nhân dân và bầu theo lệ thường". Vì không phải là người được chọn trong Nghị viện, cũng không phải là người có quyền chọn các bộ trưởng, cho nên Phó Chủ tịch đương nhiên không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trong khi đó, điều 54 lại ghi: "Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các".
Chúng ta thấy rõ một điều nghịch lý: cả Chủ tịch nước lẫn Phó Chủ tịch nước đều do Nghị viện bầu, được quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ nhưng lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Ngược lại, Thủ tướng là người giới thiệu các thành viên của Nội các, phải "chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của Nội các" nhưng lại không có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ. Với cách bố trí, sắp xếp như thế, Thủ tướng trong thực tế chỉ là "người giúp việc" cho Chủ tịch nước, chứ không thể chia sẻ quyền lực với Chủ tịch nước.
Để có thể hiểu rõ hơn, chúng ta có thể so sánh với Thủ tướng Phần Lan (trước năm 2000) và Thủ tướng Pháp (từ 1958 đến nay):
Tại Phần Lan, Hiến pháp 1919 ghi rõ: "Thủ tướng sẽ phục vụ với tư cách là chủ tọa của Hội đồng Nhà nước" (Điều 39-1). Mặt khác, Hiến pháp cũng quy định: trong trường hợp Tổng thống gặp trở ngại không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ của mình thì Thủ tướng chính là nhân vật hàng đầu có quyền thay thế Tổng thống, với điều kiện Thủ tướng không được phép tham gia các công việc của Nghị viện (điều 25). Với cách sắp xếp như vậy, Hội đồng Nhà nước (tức Chính phủ Phần Lan) được đặt dưới quyền điều hành của Thủ tướng. Thủ tướng chủ trì các công việc của Nội các trước khi đệ trình lên Tổng thống để ra quyết định. Thông thường, Hội đồng Nhà nước họp biểu quyết vào ngày thứ năm hàng tuần dưới sự chủ tọa của Thủ tướng để ngày thứ sáu đệ trình các vấn đề đã bàn cãi lên Tổng thống trong cuộc họp với Tổng thống (Presidential Meeting).
Hiến pháp 1958 của nước Pháp giải quyết vấn đề theo một cách khác. Theo quy định của điều 9, Tổng thống nước Cộng hòa chủ tọa Hội đồng bộ trưởng (Conseil des ministres). Thế nhưng, điều 21 lại ghi rõ: "Thủ tướng điều khiển hành động của Chính phủ."[viii] Với những quy định đó, Thủ tướng Pháp điều hành tất cả các công việc của Chính phủ (Gouvernement) còn Tổng thống Pháp kiểm soát và định hướng công việc của Chính phủ thông qua một thiết chế được gọi là "Hội đồng bộ trưởng" (Conseil des ministres), thường họp vào ngày thứ tư hàng tuần tại điện Élysée dưới sự chủ tọa của Tổng thống. Mặt khác, trong trường hợp Tổng thống Pháp bị ngăn trở không thực hiện được nhiệm vụ của mình, thì người đầu tiên được chỉ định để tạm quyền xử lý các nhiệm vụ của Tổng thống là Chủ tịch Thượng viện, người kế tiếp là Thủ tướng Pháp.
Trong thực tế, sự chia sẻ quyền hành giữa Tổng thống và Thủ tướng tại Pháp thể hiện rất rõ qua hai trường hợp khác nhau. Nếu Tổng thống và Thủ tướng thuộc cùng một đảng hoặc liên minh chính trị thì quyền lực của Tổng thống rất lớn, và lúc đó quyền lực của Thủ tướng bị lệ thuộc rất nhiều vào quyền lực của Tổng thống. Ngược lại, trong những giai đoạn Tổng thống và Thủ tướng thuộc hai đảng hay hai liên minh chính trị khác nhau, quyền hành của Tổng thống bị hạn chế rất nhiều do phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng (người nắm khối đa số tại Quốc hội – tức Hạ viện). Người ta gọi đó là giai đoạn sống chung (cohabitation), như các giai đoạn: Mitterrand-Chirac (1986-1988), Mitterrand-Balladur (1993-1995), Chirac-Jospin (1997-2002).
Tại Phần Lan, Tổng thống là người được xem như trung tâm đoàn kết của quốc gia, vì vậy mỗi nhân vật đảm nhiệm chức vụ Tổng thống phải tạm thời từ bỏ các hoạt động đảng phái trong suốt nhiệm kỳ. Mặt khác, do tình trạng các đảng chính trị phân tán hơn so với ở Pháp, để thành lập chính phủ thường phải có sự đàm phán giữa một số đảng chính trị có xu hướng gần nhau hoặc thậm chí khác nhau. Vì vậy Thủ tướng và chính phủ thường xuyên thay đổi trong khi Tổng thống là nhân tố bảo đảm sự ổn định chính trị của đất nước. Tổng thống được giao quyền trong một số lĩnh vực quan trọng như an ninh quốc gia và quan hệ quốc tế, còn Thủ tướng chịu trách nhiệm về lĩnh vực nội trị và các công việc thông thường. Đó là đặc điểm chung của thể chế chính trị tại Phần Lan từ 1919 cho đến tận năm 2000.
Tóm lại, kể cả ở Pháp lẫn ở Phần Lan, Thủ tướng là người điều hành Nội các và bộ máy hành chính. Quyền hành pháp được chia sẻ giữa Tổng thống và Thủ tướng, không cần đến một nhân vật thứ ba (Phó Tổng thống). Trong khi đó, nếu dựa theo Hiến pháp 1946 của VNDCCH, Thủ tướng chỉ thuần túy là "người giúp việc" cho Chủ tịch nước nhưng lại phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Rõ ràng đây là một sự phân bổ quyền lực bất hợp lý, vô hiệu hóa hoàn toàn động cơ vận hành chủ yếu của chế độ đại nghị.
Cũng cần nói thêm là trong chế độ đại nghị cũng như chế độ hỗn hợp, Nghị viện có quyền biểu quyết bất tín nhiệm Thủ tướng và Nội các nhưng ngược lại, Thủ tướng cũng có quyền "kêu gọi toàn dân" bằng cách đề nghị Tổng thống giải tán Nghị viện, tiến hành một cuộc tổng tuyển cử để bầu ra một Nghị viện mới. Kết quả của cuộc tổng tuyển cử mới sẽ là thước đo sự tín nhiệm của nhân dân, qua đó sẽ xác định ai là người có đủ uy tín để đảm nhận chức vụ Thủ tướng. Xem lại Hiến pháp 1946, chúng ta chỉ thấy khả năng Thủ tướng từ chức vì bị Nghị viện bất tín nhiệm, nhưng lại không thấy trường hợp Chủ tịch nước giải tán Nghị viện theo đề nghị của Thủ tướng. Điều kỳ lạ hơn nữa là trong khi không quy định trường hợp "giải tán Nghị viện", bản Hiến pháp này lại dự kiến một trường hợp "Nghị viện tự giải tán" (điều 33). Quy định này có lẽ thuộc loại "không giống ai" so với hiến pháp của các quốc gia dân chủ lâu đời trên thế giới.
3. Một Nghị viện bị tước đoạt quyền lực
Như trên đã thấy, bí quyết thành công của hệ thống hỗn hợp là: Tổng thống do dân bầu là nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp, nhưng phải chia sẻ quyền này với một Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Vì vậy, sức mạnh của Nghị viện là một đối trọng hết sức cần thiết để làm cân bằng quyền lực giữa hành pháp và lập pháp. Một Nghị viện yếu kém hoặc chịu sự khống chế của Tổng thống sẽ trở thành "công cụ" trong tay một nhánh hành pháp chuyên quyền, dễ dàng dẫn đến một chế độ độc tài, chuyên chế.
Căn cứ vào các điều khoản ghi trong Hiến pháp 1946, chúng ta thấy một Nghị viện sinh ra từ đây không thể bảo đảm đầy đủ các đặc điểm của một cơ quan dân cử có thực quyền:
1) Hiến pháp cho phép các quân nhân tại ngũ được tham gia Nghị viện: "Công dân tại ngũ cũng có quyền bầu cử và ứng cử." (điều 18). Điều này cho thấy bản Hiến pháp 1946 là một bản "hiến pháp của thời chiến", một bản hiến pháp sinh ra từ một hoàn cảnh "bất bình thường". Nếu bản hiến pháp này được áp dụng trong thời bình, Nghị viện rất dễ trở thành một cơ quan lập pháp mà quân đội hay một tổ chức chính trị nắm được quân đội sẽ chiếm phần ưu thế (tương tự như ở Ai Cập hay Miến Điện hiện nay).
Hãy so sánh với Phần Lan – một đất nước đã từng xảy ra nội chiến vào năm 1918. Mặc dù Phe Trắng giành thắng lợi trong cuộc nội chiến, dập tắt cuộc cách mạng do Phe Đỏ (cộng sản) khởi xướng, thế nhưng bản Hiến pháp năm 1919 đã không dựng lên một chế độ độc tài mà đặt nền móng cho một chế độ dân chủ đa đảng. Đạo luật về Nghị viện năm 1928 (một đạo luật lập hiến) quy định: "Tuy nhiên, một người lính không thể được bầu làm đại biểu, trừ trường hợp một người đang phục vụ trong thời gian quân dịch." (điều 7-2). Quy định này cũng được tiếp tục ghi vào Hiến pháp mới năm 2000 của Phần Lan: "Tuy nhiên, một người đang giữ một chức vụ quân sự không thể được bầu làm đại biểu." (điều 27). Nói cách khác, một người dân thường đang tham gia quân dịch (tức nghĩa vụ quân sự) có thể trở thành một nghị sĩ mà không gặp trở ngại, nhưng một quân nhân chuyên nghiệp muốn trở thành nghị sĩ buộc phải rời bỏ quân đội.
Việc các quân nhân tại ngũ được phép ngồi trong cơ quan lập pháp thật ra là tập quán của tất cả các "Quốc hội" dưới chế độ cộng sản trên toàn thế giới. Điều này bắt nguồn từ quan niệm của Lenin về "Xô-viết công nông binh" mà ông cho là ưu việt hơn, dân chủ hơn so với Nghị viện đại diện cho toàn dân. Trong lịch sử, Lenin chính là người đã sử dụng vũ lực để giải tán Quốc hội lập hiến (Duma) tại Nga vào năm 1917, giành quyền lực về cho Xô-viết Nga.[ix]
Nhưng không phải chỉ có quân nhân tại ngũ. Ngày nay, nhìn vào Quốc hội của các nước cộng sản còn lại (như Việt Nam, Trung Quốc), chúng ta thấy có rất nhiều "đại biểu nhân dân" kiêm nhiệm các chức vụ hành pháp ở Trung ương và địa phương, xen lẫn cả một loạt các quan chức thuộc quân đội, công an và cả các quan chức của Tòa án, Viện kiểm sát, v.v… Sự lẫn lộn này khiến cho Quốc hội ở các nước này trở thành một tập hợp hỗn độn các quan chức đủ mọi ngành, không phân biệt giữa lập pháp, tư pháp và hành pháp. Mục đích cuối cùng của sự nhập nhằng, lẫn lộn này là tạo điều kiện để bộ máy hành pháp khống chế cơ quan lập pháp dân cử, và nhằm mục đích cuối cùng là "bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng" đối với Quốc hội.
Nếu nhìn vào thực tế của các quốc gia áp dụng thành công mô hình đại nghị hay mô hình hỗn hợp (nửa-tổng thống) – tức là các quốc gia không tách rời hoàn toàn hai nhánh lập pháp và hành pháp như chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, chúng ta thấy Nghị viện hay Quốc hội đều có những quy định buộc các đại biểu nhân dân không được phép kiêm nhiệm một số chức vụ thuộc hai nhánh hành pháp và tư pháp.
Tại Vương quốc Liên hiệp Anh (United Kingdom)[x], mặc dù Thủ tướng và các thành viên của Nội các đồng thời là thành viên của Nghị viện, nhưng có những quy định cụ thể về những chức vụ hành pháp và tư pháp không được ứng cử vào Viện Thứ dân (Hạ viện), được ghi trong Đạo luật tước bỏ quyền ứng cử vào Viện Thứ dân năm 1975 (The House of Commons Disqualification Act 1975).[xi] Trong danh sách những chức vụ và nghề nghiệp không được quyền ứng cử vào Hạ viện, chúng ta thấy có: (1) một số chức vụ trong ngành Tòa án bao gồm cả Tòa Thượng thẩm (High Court)[xii] và Tòa Phúc thẩm (Court of Appeal), (2) các công chức toàn thời gian hay bán thời gian, (3) các sĩ quan cảnh sát toàn thời gian, (4) các thành viên của lực lượng vũ trang thường trực, v.v…[xiii]
Tại Pháp, một quốc gia thường cho phép kiêm nhiệm nhiều chức vụ, có những quy định cụ thể xác định tính tương khắc (incompatibilité) của một số chức vụ mà những dân biểu (député, tức thành viên của Hạ viện) và thượng nghị sĩ (sénateur, tức thành viên của Thượng viện) không được phép kiêm nhiệm. Đối với ngành tư pháp, các nghị sĩ không thể đồng thời là thẩm phán, là thành viên của Hội đồng thẩm phán tối cao (Conseil supérieur de la magistrature) – một thiết chế có vai trò bảo đảm tính độc lập của các thẩm phán đối với quyền lực hành pháp. Đối với nhánh hành pháp, nguyên tắc chung là các nghị sĩ không được kiêm nhiệm các chức vụ công quyền không do bầu cử (fonctions publiques non électives); những công chức rơi vào tình trạng đó buộc phải chuyển công tác (trừ một số trường hợp ngoại lệ thuộc lĩnh vực giáo dục đại học). Chẳng những không thể đồng thời là công chức, các thành viên của Nghị viện còn bị cấm kiêm nhiệm các chức vụ lãnh đạo hay quản lý trong các xí nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, trong một số hiệp hội hay xí nghiệp tư nhân được hưởng các ưu đãi của Nhà nước hay lệ thuộc vào Nhà nước, v.v… Khác với nước Anh và nhiều quốc gia theo chế độ đại nghị, tại Pháp dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, thành viên của Chính phủ không được kiêm nhiệm chức vụ dân biểu hay thượng nghị sĩ. Trong thời gian tham gia Chính phủ, những vị này phải giao nhiệm vụ đại biểu nhân dân cho một người khác thay thế.[xiv]
Sự khác nhau giữa việc tước bỏ quyền ứng cử (disqualification) ở Anh và tính tương khắc (incompatibilité) ở Pháp là ở chỗ: người bị tước bỏ quyền ứng cử không được phép ứng cử, còn người ở vào hoàn cảnh "tương khắc" vẫn có thể ứng cử, nhưng sau khi trúng cử buộc phải chọn lựa giữa nhiệm vụ đại biểu nhân dân và chức vụ bổ nhiệm trước đó. Những quy định về việc tước bỏ quyền ứng cử hay về tính tương khắc chính là sự vận dụng nguyên tắc "tam quyền phân lập" nhằm bảo đảm cho các nghị sĩ tránh được áp lực từ bên ngoài cũng như tránh được các xung đột về lợi ích. Tất cả nhằm mục đích giữ vững tính độc lập, không thiên vị của các đại biểu nhân dân trong quá trình làm luật cũng như bảo đảm được vai trò kiểm tra, giám sát của họ đối với bộ máy hành pháp.
2) Điều kỳ lạ nhất của Nghị viện theo Hiến pháp 1946 là quy định "Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà chọn trong Nghị viện nhân dân" (điều 45) và không có quy định nào buộc Chủ tịch nước phải từ bỏ vai trò nghị viên (tức nghị sĩ).
Trường hợp một nguyên thủ quốc gia được quyền tham gia vào Nghị viện với tư cách "đại biểu của dân" là một hiện tượng hoàn toàn xa lạ với các nước dân chủ phương Tây. Trong chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, Tổng thống đương nhiên không thể là thành viên của Quốc hội, vì hành pháp và lập pháp hoàn toàn tách rời nhau. Trong chế độ đại nghị, nguyên thủ quốc gia (vd: Nữ hoàng Anh hay Tổng thống Đức) không tham gia Nghị viện, vì quyền hành pháp được giao cho Thủ tướng, quyền lập pháp được giao cho Nghị viện. Trong trường hợp có mâu thuẫn giữa Thủ tướng và Nghị viện, nguyên thủ quốc gia là người đứng giữa làm trọng tài, chọn lựa một trong hai giải pháp: hoặc chấp nhận đơn từ chức của Thủ tướng và mời người khác lập Chính phủ, hoặc giải tán Nghị viện để tiến hành tổng tuyển cử bầu một Nghị viện mới. Trong thực tế, các vị nguyên thủ quốc gia này thường chỉ xuất hiện tại Nghị viện trong những trường hợp hiếm hoi, như để khai mạc hoặc bế mạc các kỳ họp hàng năm chẳng hạn. Trong chế độ hỗn hợp, Tổng thống cũng không thể tham gia Nghị viện. Đạo luật Nghị viện năm 1928 của Phần Lan quy định: "Nếu một đại biểu được bầu vào chức vụ Tổng thống nước Cộng hòa, nhiệm kỳ nghị viện của ông ta sẽ hết hiệu lực đúng vào ngày ông ta nhậm chức Tổng thống. Tuy nhiên, ngay sau khi được bầu, ông ta không thể tham gia vào công việc của nghị viện." (điều 8 – 2). Điều này đã được đưa vào Hiến pháp mới năm 2000 (điều 27). Chẳng những Tổng thống không được kiêm nhiệm chức vụ nghị sĩ mà ngay cả những người tạm thời xử lý nhiệm vụ của Tổng thống cũng không thể tham gia công việc của Nghị viện trong thời gian tạm quyền. Tại Pháp, mặc dù không ghi vào Hiến pháp, nhưng có một quy định bất thành văn vẫn được áp dụng từ trước đến nay: Tổng thống không được kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào trong cả hai viện của Nghị viện.[xv]
Mặc dù là một hiện tượng xa lạ với các nền dân chủ hiện đại, việc những nhân vật như Chủ tịch nước hay Tổng Bí thư Đảng ngồi tại các Quốc hội cộng sản (như Trung Quốc, Việt Nam) lại là một thông lệ, không có gì cần bàn cãi, vì nguyên tắc "tập trung dân chủ" được áp dụng thay cho nguyên tắc "tam quyền phân lập". Tập trung tất cả các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp vào một đầu mối chính là cách tốt nhất để chuyển các nghị quyết, chỉ thị của Đảng thành các quyết định của Nhà nước. Vì thế, không có gì đáng ngạc nhiên khi các Tổng Bí thư của Đảng Cộng sản Việt Nam – từ Nông Đức Mạnh cho đến Nguyễn Phú Trọng, đều "nói không" với các đòi hỏi áp dụng nguyên tắc "tam quyền phân lập". Làm thế nào các nhà lãnh đạo cộng sản lại có thể chấp nhận một Quốc hội có tính độc lập khi trong thâm tâm, họ chỉ muốn "cái-gọi-là Quốc hội" làm nhiệm vụ "đóng dấu" (rubber-stamp) nhằm hợp pháp hóa những quyết định mà Bộ Chính trị hoặc Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã quyết định từ trước?
Điều đáng nói là việc Hiếp pháp 1946 cho phép Chủ tịch nước tham gia Nghị viện đã giúp cho chức vụ này khống chế toàn bộ quy trình lập pháp. Là người đứng đầu Chính phủ, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ trì khâu soạn thảo và đệ trình dự luật (điều 52). Trong quá trình Nghị viện thảo luận và biểu quyết các dự luật, Chủ tịch nước vẫn có thể tham gia với tư cách thành viên của Nghị viện. Sau khi Nghị viện biểu quyết thông qua, nếu không bằng lòng, Chủ tịch nước lại còn có quyền phủ quyết bằng cách "yêu cầu Nghị viện thảo luận lại" (điều 31).
Trên thế giới, không có nguyên thủ quốc gia nào có quyền lớn như thế đối với quy trình lập pháp. Mặc dù Tổng thống Hoa Kỳ có thể sử dụng quyền phủ quyết có giới hạn (nghĩa là Quốc hội có thể vượt qua bằng một đa số 2/3), nhưng vị nguyên thủ quốc gia này hoàn toàn đứng ngoài quy trình lập pháp. Dưới chế độ đại nghị kiểu Anh (thường gọi là hệ thống Westminster), nguyên thủ quốc gia cũng có quyền phủ quyết, nhưng nhân vật này hoàn toàn đứng ngoài quá trình làm luật và hầu như không sử dụng quyền phủ quyết này. Dưới chế độ nửa-tổng thống, mặc dù Tổng thống Pháp có quyền "đề nghị thảo luận lại một phần hay toàn bộ luật" (điều 10, Hiến pháp 1958), nhưng nhân vật này chỉ có quyền trong các khâu soạn thảo-đệ trình dự luật và ký ban hành luật chứ không có quyền tham gia quá trình thảo luận và biểu quyết (công việc này là của Thủ tướng và Nghị viện).
Có thể nói việc Chủ tịch nước VNDCCH được kiêm nhiệm chức vụ nghị sĩ là sự vi phạm nguyên tắc "tam quyền phân lập", khiến chúng ta nhớ lại lời cảnh báo của nhà tư tưởng chính trị Montesquieu: "Khi mà quyền lập pháp được hợp nhất với quyền hành pháp trong cùng một người hay cùng một tập thể quan chức thì không có chút tự do nào cả, bởi vì người ta có thể lo sợ rằng cùng một vị vua hay cùng một viện nguyên lão sẽ làm ra những luật lệ bạo ngược để thực hành chúng một cách bạo ngược."[xvi]
3) Một khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946 là đã thiết lập một cơ quan "lãnh đạo" bên trong Nghị viện có tên là Ban Thường vụ Nghị viện và giao quyền lực quá lớn cho cơ quan này, dẫn đến tình trạng vô hiệu hóa quyền lực của toàn thể Nghị viện.
Điều thứ 27 quy định: "Nghị viện nhân dân bầu một Nghị trưởng, hai Phó nghị trưởng, 12 uỷ viên chính thức, 3 uỷ viên dự khuyết để lập thành Ban thường vụ. Nghị trưởng và Phó nghị trưởng kiêm chức Trưởng và Phó trưởng Ban thường vụ." Ban thường vụ lại được giao rất nhiều quyền: "Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: (a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. (b) Triệu tập Nghị viện nhân dân. (c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ" (điều 36). Hơn thế nữa, Ban Thường vụ Nghị viện còn có quyền cùng với Chủ tịch Nước quyết định tuyên chiến hay đình chiến "khi Nghị viện không họp được" (điều 38)[xvii]
Việc cho phép Ban Thường vụ Nghị viện được thông qua các dự án sắc luật (tức dự luật) của Chính phủ chính là một sơ hở rất lớn xét về thủ tục lập pháp. Tại điều 52, có ghi một trong những quyền hạn của Chính phủ: "(c) Đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt." Trường hợp đặc biệt là trường hợp nào, không thấy nói rõ.
Ở các quốc gia dân chủ trên thế giới, Nghị viện hay Quốc hội về nguyên tắc là một thực thể chính trị bao gồm các đại biểu của nhân dân trên phạm vi toàn quốc, mỗi đại biểu đại diện cho một số dân nhất định trong một khu vực bầu cử. Nghị viện hay Quốc hội thật sự chỉ tồn tại trong thời gian của kỳ họp (in session), và chỉ có những quyết định thực hiện trong kỳ họp mới có giá trị pháp lý. Mỗi khi cơ quan lập pháp ngừng họp (in prorogation), không một cá nhân hay một tập thể nào có quyền thay thế cho nó để biểu quyết hay ra quyết định. Cho nên tất cả những biểu quyết hay quyết định trong thời gian Nghị viện hay Quốc hội ngừng họp đều có thể coi là một hành động tiếm quyền.
Mặt khác, Nghị viện hay Quốc hội trên thế giới không có "người lãnh đạo" hay "cơ quan lãnh đạo" hiểu theo nghĩa thông thường. Có thể có một người hay một nhóm người được bầu ra để làm nhiệm vụ điều hành các hoạt động của cơ quan lập pháp, nhưng cá nhân hay tập thể này không bao giờ được phép thay mặt Nghị viện hay Quốc hội để biểu quyết hay quyết định bất cứ điều gì. Để có thể hoạt động một cách hiệu quả, Nghị viện hay Quốc hội thường thành lập một số ủy ban chuyên môn hoạt động thường xuyên (permanent committees), nhưng các ủy ban này chỉ có trách nhiệm xem xét, thẩm tra các dự luật để soạn các bản báo cáo, nhận xét giúp các đại biểu nắm vững vấn đề trước khi thảo luận, biểu quyết chứ không có quyền biểu quyết thay cho toàn thể Nghị viện hay Quốc hội.
Trong những trường hợp đặc biệt, nếu xét thấy cần thiết, Nghị viện hay Quốc hội có thể cho phép Chính phủ được ban hành những văn bản có giá trị tương đương với luật, nhưng những văn bản này chỉ mang tính chất tạm thời và được giám sát chặt chẽ. Để trở thành luật, các văn bản này phải được thông qua tại Nghị viện hay Quốc hội theo đúng quy trình lập pháp thông thường chứ không thể thông qua bằng con đường tắt. Vd: tại Pháp, ngoài các văn bản thuộc quyền lập quy (pouvoir réglementaire), nhánh hành pháp có thể đề nghị với Nghị viện để được ủy quyền ban hành các sắc luật (ordonnance)[xviii]. Những sắc luật này chỉ có giá trị trong một thời gian nhất định, chịu sự kiểm soát của các cơ quan giám sát luật như Hội đồng Nhà nước (Conseil d'Etat), Hội đồng Bảo hiến (Conseil constitutionel). Để có thể trở thành luật (loi), các sắc luật đó phải được Nghị viện phê chuẩn trước thời hạn đã quy định, quá thời hạn đó các sắc luật chưa được phê chuẩn sẽ đương nhiên mất hiệu lực.
Trở lại với Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy việc cho phép Ban Thường vụ Nghị viện được "thông qua trước" các dự luật của Chính phủ như điều 36 quy định đã tạo ra một "con đường tắt" để Chính phủ dễ dàng thông qua các dự luật – với sự thỏa thuận của một bộ phận nhỏ trong cơ quan lập pháp. Trong trường hợp Nghị viện không họp, Chính phủ với sự phê chuẩn của Ban Thường vụ Nghị viện có thể ban hành các "dự án sắc luật" có giá trị ngang với luật. Nếu những dự án luật này vi phạm Hiến pháp, làm hại đến toàn bộ nền dân chủ thì Chủ tịch nước và Chính phủ vẫn có thể phủi tay vì đã được Ban Thường vụ Nghị viện gánh vác giùm trách nhiệm. Trong trường hợp Nghị viện họp bình thường, các dự luật đó cũng sẽ được thông qua một cách dễ dàng vì hai lý do: (a) Dự luật đã được ban lãnh đạo của Nghị viện thông qua trước, các nghị sĩ còn lại muốn ngăn chặn hay sửa đổi phải chống lại chính ban lãnh đạo của mình chứ không phải chống lại Chính phủ; (b) Chính phủ và Ban Thường vụ Nghị viện bao gồm những người hoạt động thường xuyên, nắm vững các vấn đề có liên quan, trong khi các đại biểu còn lại không có điều kiện để tìm hiểu vấn đề, vì thế không đủ năng lực để phản biện. "Thông qua" chỉ còn là thủ tục mang tính hình thức, chiếu lệ.
Nhược điểm này lại càng rõ hơn khi nhìn vào điều 28: "Nghị viện nhân dân mỗi năm họp hai lần do Ban thường vụ triệu tập vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch.". Với quy định này, Nghị viện chỉ là một cơ quan lập pháp "xuân thu nhị kỳ" mang tính hình thức, trình diễn, mỗi năm chỉ hoạt động một vài tuần hay một vài tháng, toàn bộ thời gian còn lại giao khoán công việc cho Ban Thường vụ Nghị viện. "Nghị viện nhỏ" mang tên Ban Thường vụ Nghị viện mới thật sự là cơ quan lập pháp có thực quyền, chẳng những làm công tác lập pháp mà nắm cả các công việc như "kiểm soát và phê bình Chính phủ" hay "tuyên chiến và đình chiến trong trường hợp Nghị viện không họp được".
Trong lịch sử, "con đường tắt" để thông qua luật như đã nói trên đây đã được Đảng Cộng sản khuếch trương kể từ khi xuất hiện công khai với tư cách là một đảng độc quyền lãnh đạo. Trong Hiến pháp 1959, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (hậu duệ của Ban Thường vụ Nghị viện) chính thức được giao quyền "ra pháp lệnh" (điều 53). Trong Hiến pháp 1980, quyền này được giao cho Hội đồng Nhà nước (điều 100); cơ quan này được định nghĩa là "chủ tịch tập thể của Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam" và là "cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội" (điều 98)[xix]. Trong Hiến pháp 1992, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được tái lập và có quyền "ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao" (điều 91). "Pháp lệnh" chính là những văn bản pháp lý tạm thời có giá trị gần ngang với luật; những pháp lệnh sau khi áp dụng một thời gian sẽ được chuyển thành luật. Vì việc ban hành các pháp lệnh đã được giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quá trình chuyển pháp lệnh thành luật chỉ còn là vấn đề nội bộ của Quốc hội chứ không còn là vấn đề của Chính phủ. Đây chính là điều kiện thuận lợi nhất để Chính phủ dễ dàng khống chế Quốc hội, biến Quốc hội thành cơ quan phụ thuộc vào Chính phủ và Bộ Chính trị. Trong điều kiện của một chế độ độc đảng, khi mà Ủy ban Thường vụ bao gồm những người do Bộ Chính trị chọn lựa, sắp đặt để làm nhiệm vụ "kiểm soát các đại biểu nhân dân" thì việc "cơ quan đại biểu nhân dân" trở thành "Quốc hội của Đảng, do Đảng và vì Đảng" là điều tất yếu, là chuyện đương nhiên.
Đánh giá chung
Điều 16 của Bản Tuyên ngôn về Nhân quyền và Dân quyền năm 1789 của nước Pháp có ghi: "Bất kỳ xã hội nào trong đó các quyền (droits) không được bảo đảm, sự phân lập giữa các quyền lực không được xác định, đều coi như không có Hiến pháp." Nói cách khác, một bản Hiến pháp tốt phải có đủ hai yếu tố: (1) bảo đảm được các quyền (nhân quyền và dân quyền) và (2) thiết kế được một hệ thống chính trị dựa trên nguyên tắc "phân lập giữa các quyền lực" (séparation des pouvoirs, tức "tam quyền phân lập").
Như trên đã phân tích, mặc dù là văn bản lập hiến khá nhất trong số các bản hiến pháp đã soạn thảo dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 đã không bảo đảm được sự cân bằng giữa các thiết chế chính trị theo đúng nguyên tắc "tam quyền phân lập". Cán cân quyền lực nghiêng hẳn về một phía (Chủ tịch nước) trong khi quyền lực của cơ quan lập pháp (Nghị viện) lại lọt vào tay một thiểu số (Ban Thường vụ Nghị viện) khiến cho quyền lực của Chủ tịch nước trở thành gần như tuyệt đối. Với một cán cân quyền lực thiên lệch như thế, không có gì bảo đảm nhánh tư pháp giữ gìn được tính độc lập của mình như đã ghi ở điều thứ 69: "Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp." Vì thế, không thể coi Hiến pháp 1946 là một bản hiến pháp dân chủ mẫu mực, có thể áp dụng nguyên si trong tình hình hiện nay như một số nhà nghiên cứu hay chính trị gia đã khẳng định.
Tất nhiên, trong hoàn cảnh thực tế của nước Việt Nam hiện nay, nếu Đảng Cộng sản thật sự có ý muốn cải cách chính trị để chuyển hóa từ một chế độ độc-tài-toàn-trị sang một chế độ hướng-đến-dân-chủ, nếu các đảng viên cộng sản "cấp tiến" có khả năng đấu tranh để đạt được một hiến pháp tương tự như Hiến pháp 1946, thì chúng ta cũng có thể hoan nghênh, coi đó như một bước tiến đầu tiên, một bước chuyển tiếp. Thế nhưng, như đã phân tích trên đây, văn bản lập hiến này còn có nhiều khuyết điểm nghiêm trọng, vì thế không thể coi đó là mục tiêu sau cùng, là đích đến của con đường dân chủ hóa. Để có thể thiết lập quyền làm chủ thật sự của nhân dân trên lĩnh vực chính trị, cần phải hoàn thành một bước tiến thứ hai, một nửa đoạn đường kế tiếp – quan trọng hơn và thiết yếu hơn. Đó chính là việc thiết kế lại các thiết chế chính trị dựa trên nguyên tắc "tam quyền phân lập" nhằm tạo ra một hệ thống kiểm soát và làm cân bằng (checks and balances) – cơ chế hiệu quả nhất để ngăn ngừa lạm quyền và tham nhũng. Không làm được điều đó thì tự do, dân chủ vẫn chỉ là những cái bánh vẽ, còn trong thực tế thì nhân dân vẫn phải tiếp tục chịu đựng những "vi phạm thường ngày" của một bộ máy hành pháp chuyên quyền không bị kiểm soát hoặc không thể kiểm soát. Đó chính là bài học xương máu mà nhân dân các nước "chậm tiến" đã và đang phải trả giá cho những ước mơ "độc lập, tự do" có tính bồng bột, ngây thơ từ giữa thế kỷ 20 cho đến tận ngày nay.
Nhân dân Việt Nam – những người đã từng bị lừa dối quá nhiều trong quá khứ, không thể cho phép bất cứ cá nhân hay tổ chức chính trị nào tìm cách thay thế một sự lừa dối này bằng một sự lừa dối khác, không thể tiếp tục thay thế ảo tưởng này bằng một ảo tưởng khác.
MAI THÁI LĨNH
Đà Lạt, nhân kỷ niệm ngày Đại cách mạng Pháp thành công (14/7/1789 – 14/7/2012)
[i] Phạm Duy Nghĩa, Bản Hiến pháp sáu mươi năm trước và những món nợ lịch sử, Tuổi Trẻ, Chủ Nhật, 18/02/2007:
[ii] Impeachment: một số tác giả sử dụng từ "đàn hặc". Nhưng theo Đào Duy Anh thì "đàn hặc" có nghĩa là "chỉ trích tội lỗi của quan lại (censurer)". Ý nghĩa này hơi nhẹ so với impeachment, vì thế tôi dùng từ "luận tội".
[iii] Hiến pháp mới của Phần Lan (năm 2000) đã hạn chế quyền lực của Tổng thống đến mức nhiều nhà chính trị học không đồng ý coi Phần Lan như một mô hình tiêu biểu của chế độ nửa-tổng thống. Vì vậy tôi không dùng bản này để so sánh.
[iv] Trước đó, quyền bất khả xâm phạm này chỉ dành cho các nghị sĩ tại Hạ viện và Thượng viện.
[v] A Country Study: Finland, op. cit., Chapter 4.
[vi] Phó thự 副 署: Quan Tổng thống đã ký tên ở các pháp luật và mệnh lệnh rồi, phải có một viên Bộ trưởng ký tên theo vào, thế gọi là phó thự (contre-signer). Đào Duy Anh, Hán-Việt Từ điển giản yếu.
[vii] Constitution 1919 of Finland, Adopted on: 17 July 1919, ICL Document Status: 22 Dec 1995: http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html.
[viii] Nguyên văn: "Le Premier Ministre dirige l'action du Gouvernement."
[ix] Mai Thái Lĩnh, Huyền thoại về một Nhà nước tự tiêu vong, talawas 2005, chương VII : Dân chủ vô sản: từ lý luận đến hiện thực.
[x]United Kingdom là tên viết tắt của United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Vương quốc Liên hiệp ĐạiBritain và Bắc Ái Nhĩ Lan). Vương quốc này bao gồm 4 xứ (countries): Anh (England),Wales,Scotland và Bắc Ái Nhĩ Lan.
[xi] Đạo luật này thay thế cho một đạo luật ban hành vào năm 1957.
[xii] Tòa Thượng thẩm (High Court) ở hai xứ Anh (England) và Wales chịu trách nhiệm xét xử sơ thẩm đối với các vụ án liên quan đến những món tiền lớn hay các vụ án quan trọng, đồng thời cũng có thẩm quyền giám sát đối với hầu hết các tòa án cấp dưới. Một số từ điển Anh-Việt dịch nhầm thành Tòa án Tối cao. Trong thực tế, "tòa án tối cao" ở Vương quốc Liên hiệp Anh trước đây là Ủy ban Phúc thẩm (Appellate Committee) thuộc Thượng viện Anh. Từ cuối năm 2009, Tòa án Tối cao (Supreme Court of United Kingdom) được chính thức thành lập, thay thế cho Ủy ban nói trên.
[xiii] Parliament of the United Kingdom, "Disqualification for membership of the House of Commons":
[xiv] Assemblée nationale, "Fiche n° 16 : Le statut du député":
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/fiches_synthese/fiche_16.asp
[xv] Assemblée nationale, "Les incompatibilités":
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/incompatibilites.asp
[xvi] Montesquieu, De l'esprit des lois, livre XI, 6 (De la constitution anglaise).
[xvii] Điều 38 quy định: "Khi Nghị viện không họp được, Ban Thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên chiến hay đình chiến." Nhưng điều 49, mục (k) lại ghi "Tuyên chiến hay đình chiến theo như điều 38 đã định" thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước.
[xviii] Ở Pháp, sắc luật (ordonnance) dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa là sự tiếp nối của hình thức sắc lệnh-luật (décret-loi) dưới thời Đệ tam Cộng hòa và Đệ tứ Cộng hòa.
[xix] Vào lúc này, Chủ tịch và các Phó chủ tịch Quốc hội chỉ làm các công việc mang tính hình thức như: chủ toạ các phiên họp, bảo đảm việc thi hành nội quy, thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội, v.v…
No comments:
Post a Comment